Les grandes tendances en matière de planification : L'agenda 21

Au Sommet de la Terre à Rio de Janeiro, en juin 1992, 180 pays ont adopté l’Agenda 21 - 21 pour XXIe siècle - un vaste plan d’action mondial sur l'environnement et le développement contenant plus de 2 500 recommandations en vue de la réalisation du développement durable.

Un Agenda 21 est un programme d’actions dans lequel les citoyens d’une communauté précisent leurs objectifs de développement durable et la manière de les atteindre.

Un Agenda 21 est habituellement composé des éléments suivants :

- une stratégie politique à l’origine de la décision prise par la collectivité ;

- un diagnostic global de la collectivité présentant les éléments de la problématique locale en termes de développement durable ;

- une série d’objectifs et de sous-objectifs permettant de représenter un scénario de développement durable ;

- un plan d’actions concrètes et de propositions établi de façon à répondre aux objectifs de développement durable, fixés à court, moyen et long termes ;

- une série d’indicateurs et de moyens d’évaluation afin d’assurer le suivi de la démarche, son évaluation et son recadrage dans le temps.

L’Agenda 21 aborde de nombreuses préoccupations tels le logement, l’énergie, les pollutions urbaines, les transports individuels et collectifs, la consommation, la santé, la sécurité, la solidarité sociale, les modes d’urbanisation et d’aménagement du territoire, la lutte contre la pauvreté, l’emploi et le développement économique, les services aux citoyens (santé, éducation, loisir, culture, services de proximité), la lutte contre le déboisement, la préservation de la biodiversité, la protection de l’eau, la gestion des déchets, etc.

En 1992, le Canada et de nombreux autres pays ayant participé au Sommet de Rio se sont engagés à élaborer des stratégies nationales et locales de développement durable.

L’introduction du développement durable et sa mise en oeuvre ont entraîné un élargissement des thèmes abordés en aménagement du territoire et en urbanisme, au delà des seules considérations d'occupation du territoire.

Par exemple aux États-Unis, qui n’adhèrent pas nécessairement à l’approche de l’Agenda 21, plusieurs réformes des mécanismes d’aménagement, de révision des documents de planification ou de programmes des gouvernements supérieurs font directement allusion au développement durable ou aux collectivités viables (sustainable communities).

En Europe, le gouvernement du Royaume-Uni propose la révision de la stratégie nationale de développement durable et la désignation d’indicateurs, de même que l’intégration nécessaire des préoccupations liées au développement durable dans les instruments d’aménagement et d’urbanisme régionaux et locaux.

En France, la Loi relative à l’aménagement du territoire porte l’appellation de Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire depuis le 16 juin 1999. Cette loi consacre la notion de développement durable qui prend en compte le respect des générations futures dans l'élaboration des projets d'aménagement du territoire. Elle a pour ambition de veiller au respect de choix stratégiques qui reposent sur les trois « e » du développement durable – équité, économie, environnement – ainsi formulé : La politique nationale d’aménagement et de développement durable du territoire permet un développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement.

Cette évolution s'est produite au Québec dans plusieurs dossiers et projets d'aménagement, ces dernières années. En effet, on intègre de plus en plus des préoccupations reliées à l'environnement naturel et bâti (cadre de vie) à l'environnement social et culturel (milieu de vie) et à l'environnement économique (niveau de vie) dans les interventions réalisées sur le territoire et dans les études d'impacts qui se rapportent à celles-ci.

D’ailleurs, il est intéressant de souligner la similitude de la démarche de production d’un Agenda 21 local avec le processus de planification territoriale du Québec. En réalité, les documents de planification territoriale produits en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme sont assimilables à un Agenda 21, car plusieurs de ces documents adhèrent explicitement au concept de développement durable, contiennent un diagnostic du territoire, définissent une vision du développement du territoire et débouchent sur un plan d’action où l’on recourt à des moyens de mise en oeuvre débordant ceux définis dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Enfin, rappelons qu’à l’automne 2004, le premier ministre du Québec a engagé le gouvernement à faire du développement durable la pierre angulaire du développement économique du Québec. Dès lors, le ministre de l'Environnement a rendu publique sa politique de développement durable accompagnée d'un avant-projet de loi sur le développement durable, comprenant un ensemble de principes et de mesures qui ont pour objet d’instaurer un nouveau cadre de gestion au sein du gouvernement afin que l’exercice de ses pouvoirs et de ses responsabilités s’inscrive dans la recherche d’un développement durable.

LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE
Une autre tendance vient des États-Unis et d’Europe, où les organisations publiques se dotent de plus en plus d'outils reliés à la planification stratégique. Celle-ci est axée sur l'action et prend en considération les forces et les faiblesses de l'environnement interne et externe des milieux concernés ainsi que les perspectives et les défis qui s'offrent à eux. Cette approche propose la définition, de concert avec les acteurs de la communauté, d’une vision prospective que l'on prolonge ensuite dans la planification. Des indicateurs de performance permettent de porter un jugement sur les résultats obtenus et de les évaluer par rapport aux objectifs de planification et aux moyens mis en place pour les atteindre. L’approche stratégique est d’autant plus intéressante qu’elle permet à plusieurs grandes Villes de considérer la rapidité et l’ampleur des transformations intervenues après une situation initiale extrêmement défavorable. C’est le cas par exemple de Barcelone et de Bilbao en Espagne et de Birmingham et de Liverpool au Royaume-Uni, de la province de Liège en Belgique.

Les modèles de gestion et de planification urbaines qui émergent actuellement présentent de nombreuses similarités avec les concepts de la stratégie d’entreprise. La rareté des ressources, la complexité des enjeux actuels, la demande accrue de services aux citoyens, le besoin d’augmenter le sentiment d’appartenance, d’établir une transversalité entre les divers secteurs d’activité et de reconnaître les possibilités de l’environnement externe, etc., sont autant de raisons qui motivent les organisations à se doter d’une planification stratégique.

Au cours des dernières années, plusieurs régions et municipalités du Québec se sont dotées d'une planification stratégique. Le modèle est devenu familier à un nombre de plus en plus grand d'élus et de gestionnaires qui l'ont adapté et intégré à leurs façons de faire. À l’exception de la Ville de Québec, qui a l’obligation de par sa charte d’adopter un règlement énonçant notamment les objectifs de la Ville relatifs au niveau et à la qualité des services offerts aux citoyens (règlement qui doit contenir un plan stratégique indiquant la mission et les orientations stratégiques de la Ville), la loi n’oblige pas l’adoption d’un tel plan.

À la différence de la planification traditionnelle, le principe même de la planification stratégique prescrit de mettre l’accent sur ce qui est essentiel et gagnant. Une planification et une gestion élargies et plus efficaces du territoire doivent alors faire converger les valeurs des citoyens et des organismes, les orientations des gouvernements ainsi que la volonté d'agir des élus municipaux.

Le processus de planification stratégique est continu et vise à assurer une adéquation stratégique entre une organisation et les circonstances environnementales en adaptant la mission, en révisant, s’il y a lieu, les objectifs, en mettant au point des stratégies d’intervention et en élaborant un plan global qui indique comment les ressources d’une organisation seront utilisées pour répondre aux besoins des intéressés, aux exigences de l’environnement et aux attentes reliées à la vision. À l’échelle municipale, un tel exercice permettra l’intégration des diverses planifications (aménagement du territoire, économie et emploi, etc.) et des différentes politiques (familles, consultation publique, culturelle, logement social et abordable) qui orientent le développement de la communauté en général.

Afin de réaliser « des milieux de vie de qualité », thème No II de son Plan stratégique 2004-2008, la Ville de Québec privilégie à long terme la consolidation du territoire déjà urbanisé plutôt que son expansion, l’accroissement de la complémentarité des modes de transport et l’intégration des interventions en cette matière. D’ici à 2008, elle prévoit notamment « concentrer les nouveaux développements là où les coûts publics à court et à long termes seront les moins élevés ». À cette fin, les pistes d’actions suivantes sont envisagées :

- resserrer les périmètres d’urbanisation en concertation avec la Communauté métropolitaine de Québec ;

- examiner l’avenir des développements résidentiels déjà amorcés en fonction des plans directeurs des anciennes villes dans lesquels ils s’insèrent et des balises de développement établies par le Service d’aménagement du territoire ;

- assurer une diversité de produits résidentiels sur le territoire de la ville ;

- désigner des zones prioritaires d’urbanisation ;

- définir des critères urbanistiques pour encadrer le développement de projets mixtes ;

- développer les réseaux de circulation et de transport en commun de façon à soutenir la mise en valeur des zones prioritaires d’urbanisation.

Réseau des Agences Régionales de l’Énergie et de l’Environnement. Le développement durable : une autre politique pour les territoires? Définition pratique/mise en oeuvre, Rhônealpénergie-Environnement, juin 2000, p.11.

ROUXEL, Françoise, et Dominique RIST. Le développement durable – Approche méthodologique dans les diagnostics territoriaux, CERTU, 2001, 144 pages.

VILLE DE QUÉBEC. Plan stratégique de la Ville de Québec 2004-2008 – Une vision pour Québec – L’avenir maintenant!, 56 pages, page 21. [En ligne], http://www.ville.quebec.qc.ca/fr/organisation/docs/plan_strategique.pdf

MINISTÈRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE L’ENVIRONNEMENT ET DES PARCS. Plan de développement durable du Québec. Miser sur le développement durable : pour une meilleure qualité de vie, document de consultation, novembre 2004.

L.R.Q., c.C-11.5 annexe C, article 36.